Sinds 2019 hanteert de bestuursrechter op grond van jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) een drie-stappenplan indien een beroep wordt gedaan op het vertrouwensbeginsel. Als een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, betekent dat niet altijd dat het bestuursorgaan gehouden is de gewekte verwachtingen na te komen. Er moet een belangenafweging plaatsvinden (stap 3). Maar wat zijn nu de gevolgen van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel in het geval een toezegging door een bestuursorgaan niet kan worden nagekomen wegens zwaarder wegende belangen? Over deze vraag heeft staatsraad advocaat-generaal Snijders (“A-G”) op verzoek van de Afdeling op 21 augustus 2024 een conclusie uitgebracht.
Het drie-stappenplan
Het stappenplan dat bij een beroep op het vertrouwensbeginsel moet worden doorlopen, is als volgt. De eerste vraag die beantwoord moet worden, is of er een toezegging is gedaan. De tweede vraag die aan de orde is, is of de toezegging kan worden toegerekend aan het bestuursorgaan. Als deze twee vragen bevestigend beantwoord kunnen worden, dan is er een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Bij de derde stap moet een belangenafweging plaatsvinden. Bezien moet worden of er belangen zijn die zwaarder wegen dan het belang bij het nakomen van gewekt vertrouwen, zoals naleving van de wet, algemene belangen en belangen van derden. Als blijkt dat het gewekte vertrouwen wegens zwaardere belangen niet kan worden nagekomen, kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade te vergoeden.
Vragen van de Afdeling
De Afdeling heeft aan de A-G gevraagd wanneer schadevergoeding verschuldigd is als gewekt vertrouwen niet kan worden nagekomen, en wat die vergoeding moet omvatten. De aanleiding daarvoor is een zaak waarbij een belanghebbende zich op het standpunt heeft gesteld dat het vertrouwen is gewekt dat een vergunning niet zou worden ingetrokken en dat hij door gebruik van de vergunning het door hem gewenste manegebedrijf zou kunnen beginnen. Hij stelt dat hij in dit vertrouwen het perceel voor een hoge prijs heeft gekocht en dat hij daarna in dit vertrouwen uitgaven heeft gedaan ter realisering van een hal en stalling. De A-G is gevraagd in te gaan op de mogelijke grondslagen voor de schadevergoeding, de wijze waarop de omvang van de schade en van de vergoeding daarvan moet worden bepaald en welke normatieve afwegingen en gezichtspunten een rol kunnen spelen.
Conclusie A-G Snijders
Allereerst is van belang om onderscheid te maken tussen de begrippen ‘positief belang’ en ‘negatief belang’. Het positieve belang bij het gewekte vertrouwen is dat de wederpartij financieel in dezelfde positie moet worden gebracht als zij zou hebben verkeerd als was nagekomen. Het negatieve belang is hetzelfde als dispositieschade. Dat is schade die is ontstaan doordat de belanghebbende vanwege het gewekte vertrouwen voor een bepaalde gedragslijn heeft gekozen en hierdoor in een slechtere positie is komen te verkeren dan hij zou hebben verkeerd als het gerechtvaardigd vertrouwen niet bij hem zou zijn gewekt. Dit betreft een andere schade dan die van het positieve belang en dit leidt ook tot een ander bedrag aan schadevergoeding.
De conclusie van de A-G is dat de volledige dispositieschade moet worden vergoed en niet het positieve belang. Dat is omdat het niet-honoreren van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen in het geval van zwaarder wegende belangen rechtmatig is.
Verder gaat de A-G in op de vraag wat de grondslag voor de schadevergoeding is. Naast het vertrouwensbeginsel wordt in de jurisprudentie tot dusver namelijk ook naar het evenredigheidsbeginsel verwezen. Volgens de A-G is het evenredigheidsbeginsel als grondslag echter minder geschikt en is uitsluitend het vertrouwensbeginsel de grondslag voor de schadevergoedingsplicht. Tot slot stelt de A-G dat voor het vaststellen van de (hoogte van de) schadevergoeding in beginsel de gewone schadevergoedingsregels van toepassing zijn.
Het is nu de vraag of de Afdeling (alle onderdelen van) de conclusie overneemt en wat dit verder betekent voor de toepassing in de concrete casus.
