Heeft de rechtbank een bewijsstuk waarmee de belanghebbendheid van een betrokkene mogelijk kon worden aangetoond terecht buiten beschouwing gelaten wegens strijd met de goede procesorde? Over deze vraag heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) zich onlangs gebogen. Dat was aanleiding voor de overzichtsuitspraak van 17 juli 2024 over de mogelijkheden om tijdens een bestuursrechtelijke procedure nieuwe bewijsmiddelen en beroepsgronden in te brengen.
Volgens oude rechtspraak van de Afdeling was de mogelijkheid om in beroep nieuwe bewijsstukken in te brengen beperkt. Met deze overzichtsuitspraak benadrukt de Afdeling dat deze lijn al een tijd niet meer wordt toegepast. De hoofdregel is dat partijen gedurende een procedure nieuwe bewijsmiddelen mogen indienen. Dit past goed in de ontwikkeling van een (meer) responsief bestuursrecht. Deze uitspraak biedt de rechtspraktijk een mooi overzicht van de actuele uitgangspunten én uitzonderingen.
Nieuwe bewijsmiddelen
De Afdeling gaat eerst in op nieuwe bewijsmiddelen. De hoofdregel is dat partijen gedurende een procedure nieuwe bewijsmiddelen mogen indienen. Deze hoofdregel is begrensd door de goede procesorde. De vraag of de goede procesorde in de weg staat aan een inhoudelijke bespreking, wordt bepaald door twee oriëntatiepunten:
- Resteert voor de overige partij(en) te weinig tijd om zich er inhoudelijk over uit te laten?
- Moet de zaak worden aangehouden met als gevolg een onwenselijke of onaanvaardbare vertraging van de procedure in het licht van de belangen van de overige partij(en) en een goede rechtspleging?
Bij de invulling van deze oriëntatiepunten speelt een rol of het bewijsmiddel eerder had kunnen worden ingediend. Ook de omvang van een bewijsmiddel, de complexiteit ervan en de deskundigheid die vereist is om daar adequaat op te reageren, zijn hierbij van belang.
Bijzonderheden
- Indien een aanvraag op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) buiten behandeling is gelaten omdat deze onvolledig was, kan het bestuursorgaan er in de bezwaarfase voor kiezen om op basis van nieuwe bewijsmiddelen alsnog een inhoudelijk besluit te nemen. Als het bestuursorgaan in het besluit op bezwaar niet alsnog inhoudelijk beslist op de aanvraag, blijft de beslissing om de aanvraag buiten behandeling te laten in stand. In dat geval kunnen in (hoger) beroep alleen bewijsmiddelen een rol spelen die gaan over de vraag of de aanvraag inderdaad onvolledig was.
- Soms beperken de aard van de procedure, de procedurevoorschriften of een wettelijk voorschrift de mogelijkheid om later in de procedure nieuw bewijs in te brengen.
Nieuwe beroepsgronden
De Afdeling gaat vervolgens in op nieuwe beroepsgronden. Als geen nieuwe gronden kunnen worden aangevoerd, is sprake van een zogenoemde ‘grondentrechter’.
Van bestuurlijke fase naar beroep
Tussen de bestuurlijke fase (de bezwaarprocedure) en beroep geldt geen grondentrechter. Ook na afloop van de beroepstermijn kunnen nieuwe gronden worden ingediend. Daarvoor gelden wel twee beperkingen, namelijk: een wettelijk voorschrift sluit deze mogelijkheid uit of de goede procesorde verzet zich daartegen. Dit laatste wordt ingevuld met dezelfde hiervoor genoemde oriëntatiepunten.
Van beroep naar hoger beroep
Tussen de fase beroep en hoger beroep geldt in de meeste zaken geen grondentrechter. Verder geldt opnieuw een beperking voor het inbrengen van nieuwe beroepsgronden als deze uit een wettelijk voorschrift volgt. Andere beperkingen zijn: de gronden zijn in beroep uitdrukkelijk prijsgegeven of de gronden gaan over een werkwijze van de rechter in eerste aanleg waarmee is ingestemd. Voor nieuwe beroepsgronden die na afloop van de hogerberoepstermijn worden aangedragen geldt verder dat deze buiten beschouwing worden gelaten als de goede procesorde zich tegen bespreking van die gronden verzet.
Voor het omgevingsrecht geldt wel een grondentrechter tussen de fase beroep en hoger beroep maar daarop kan een uitzondering worden gemaakt, namelijk als uitgesloten is dat het toestaan van nieuwe gronden in hoger beroep kan leiden tot benadeling van derde-belanghebbenden. Deze uitzondering geldt niet voor zaken waarop artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet of artikel 16.86 van de Omgevingswet van toepassing is. In deze artikelen is namelijk expliciet bepaald dat na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer kunnen worden aangevoerd. Opmerking verdient nog dat de grondentrechter geldt voor nieuwe beroepsgronden, maar niet voor nadere argumenten ter onderbouwing van eerder ingebrachte gronden.
Tot slot bespreekt de Afdeling ten aanzien van het inbrengen van nieuwe gronden nog twee specifieke situaties:
- Nieuwe gronden na vernietiging of tussenuitspraak
Als naar aanleiding van een beroepsprocedure een nieuw besluit wordt genomen nadat het bestreden besluit is vernietigd, dan is de mogelijkheid om daartegen nieuwe gronden aan te dragen begrensd. De begrenzing houdt in dat geen gronden kunnen worden aangevoerd tegen het nieuwe besluit als die al tegen het oorspronkelijke besluit aangevoerd hadden kunnen worden. - Nieuwe gronden tegen niet eerder bestreden besluitonderdelen
Artikel 6:13 van de Awb staat eraan in de weg dat een partij in beroep gronden indient die gericht zijn tegen een onderdeel van een besluit dat niet in de bestuurlijke fase aan de orde is gesteld, de zogenoemde ‘onderdelentrechter’. Dergelijke gronden worden wel besproken als redelijkerwijs niet kan worden verweten dat het onderdeel niet in de bestuurlijke fase is bestreden. De onderdelentrechter geldt niet voor beroepen van belanghebbenden tegen omgevingsrechtelijke besluiten die voorbereid zijn met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. De belanghebbende kan naar aanleiding van de Varkens in Nood-jurisprudentie in beroep tegen zo’n besluit gronden tegen alle onderdelen van een besluit aanvoeren, ook zonder dat daarover een zienswijze naar voren is gebracht. Niet-belanghebbenden die geen zienswijze hebben ingediend, zijn volgens de jurisprudentie niet ontvankelijk.
