Welkom op onze nieuwsbriefpagina. Regelmatig publiceren wij hier de highlights op het gebied van het bestuursrecht, het strafrecht, het boete- en sanctierecht en het (overheids)aansprakelijkheidsrecht. Hierbij ligt de nadruk op actuele ontwikkelingen in wetgeving en jurisprudentie en actualiteiten gerelateerd aan ons kantoor.
Nieuwsbrief november 2024
Inhoud
1. Wat is de inhoud van een machtiging? – Remko Wijling
2. Toepassing artikel 6:19 Awb in het omgevingsrecht – Olga de Vries
3. Geluidsoverlast vanwege speelterrein bij basisschool – Remko Wijling
4. Bevoegdheid handhaving schorsen handelsvergunning coronavaccins – Esther van Brandwijk
5. Actualiseringsplicht RI&E – Remko Wijling
6. Boetebepaling bij overtreding arbo wet- en regelgeving – Laura Hinrichs
7. Wat zijn de grenzen van het betogingsrecht – Remko Wijling
Wat is de inhoud van een machtiging? – Remko Wijling
Uitgangspunt is dat eenieder zich in het contact met een bestuursorgaan mag laten bijstaan of laten vertegenwoordigen door een gemachtigde. Dit volgt uit artikel 2:1, tweede lid, van de Awb. Een bestuursorgaan mag indien deze bijstand wordt verleend in een bezwaarprocedure van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen. Dit geldt ook indien die gemachtigde een advocaat is. Anders dan artikel 8:24 van de Awb, is in artikel 2:1 geen uitzondering gemaakt voor advocaten.
Als de machtiging niet of niet tijdig wordt aangeleverd, dan kan een bezwaar niet-ontvankelijk worden verklaard. Het vragen om een machtiging is echter niet verplicht, bijvoorbeeld in het geval het voor eenieder duidelijk kon zijn dat een persoon als gemachtigde optrad kan het vragen van een machtiging niet aan de orde zijn. Een voorbeeld van een dergelijke situatie volgt uit een uitspraak van het CBb, ECLI:NL:CBB:2023:121.
Daarnaast dient een machtiging ook inhoudelijk gezien te voldoen aan minimale eisen. De Afdeling heeft al vaker overwogen dat een in algemene bewoordingen geformuleerde machtiging tot het voeren van procedures en het in verband daarmee verrichten van alle noodzakelijke handelingen op zichzelf toelaatbaar is. Een machtiging dient echter wel voldoende specifiek te zijn om de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid te kunnen bepalen.
In een uitspraak van de Raad van State van 27 november 2024 lag een als volgt geformuleerde machtiging voor: “om zijn juridische belangen te behartigen in de ruimste zin des woord, in het bijzonder op grond van de Algemene wet bestuursrecht en de Vreemdelingenwet 2000.” Anders dan de gemeente Den Haag en de rechtbank, oordeelde de Afdeling dat deze machtiging voldoende specifiek was. Van contra indicaties, zoals een ruim tijdsverloop, misbruik van recht in procedures die op grond van deze machtiging zijn gevoerd of andere gewijzigde omstandigheden was voorts niet gebleken.
Ook volgt de Afdeling de rechtbank niet in het oordeel dat de omstandigheid dat de betreffende gemachtigde geen gebruik heeft gemaakt van de herstelmogelijkheid maakt dat hij geen beroep meer kan doen op de eerder overgelegde machtiging. Als er geen misverstand mogelijk is over de vraag of de machtiging geldig was, eindigt de geldigheid van de machtiging volgens de Afdeling niet door het enkele verzoek tot het overleggen daarvan.
De Afdeling toont zich dus terecht een stuk soepeler dan de gemeente en de rechtbank. Naast de door de Afdeling genoemde contra-indicaties is verder voorstelbaar dat ook indien een machtiging wordt gebruikt voor een groot aantal procedures waarin niet zozeer een rechtsprobleem van een persoon centraal staat maar de aanspraak op proceskosten van een gemachtigde, kritisch wordt gekeken naar de (omvang en het gebruik van de) machtiging.
Toepassing artikel 6:19 Awb in het omgevingsrecht – Olga de Vries
Op 13 november 2024 heeft de Afdeling uitspraak gedaan in de zaak over het bestemmingsplan ‘Renesse’ waar AG Nijmeijer op 24 mei 2024 een conclusie over uitgebracht heeft. De conclusie ziet op de toepassing van artikel 6:19 Awb in relatie tot ruimtelijke plannen die elkaar opvolgen. Mede gelet op het feit dat de toepassing van artikel 6:19 Awb onder de Omgevingswet in een ander licht komt te staan, is de vraag opgeworpen of er aanleiding is om de rechtspraak over de toepassing van artikel 6:19 Awb in bestemmingsplanzaken aan te passen.
In de uitspraak beantwoordt de Afdeling deze vraag door te overwegen dat zij ten aanzien van bestemmingsplanzaken geen aanleiding ziet om de rechtspraak aan te passen. Voordat ik inga op de overwegingen van de Afdeling in dat verband, sta ik eerst kort stil bij de conclusie van de AG.
De AG constateert dat artikel 6:19 Awb in bestemmingsplanzaken ruim wordt toegepast. De eis dat besluitvorming binnen de grondslag en de reikwijdte van het bestreden besluit moet vallen en dat er een (inhoudelijke) relatie moet bestaan tussen het nadere besluit en het bestreden besluit, komt in de rechtspraak over bestemmingsplanzaken niet duidelijk naar voren. De enige relatie die er bij bestemmingsplanzaken in ieder geval moet zijn, is dat beide besluiten betrekking dienen te hebben op hetzelfde plangebied, aldus de AG. Deze ruime toepassing brengt vanwege de uitdijende werking op de omvang van het geding, nadelen met zich mee. De AG schetst daarom oplossingslijnen die onder meer zien op het beperken van de reikwijdte van artikel 6:19 Awb tot herstelbesluiten en zuivere reparatiebesluiten en het achterwege laten van de gebiedsgewijze benadering omdat deze te weinig onderscheidend is.
Hoewel de Afdeling onderschrijft dat artikel 6:19 Awb in bestemmingsplanzaken ruim wordt toegepast en een uitdijende werking heeft op de omvang van het geding, ziet zij geen aanleiding om haar jurisprudentielijn aan te passen in het licht van de oplossingslijnen. De Afdeling overweegt daartoe dat de nadelen in de huidige praktijk niet zodanig groot zijn dat deze op dit moment tot een aanpassing nopen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het doel van artikel 6:19 Awb – het voorkomen van verlies aan rechtsbescherming en het bevorderen van effectieve geschilbeslechting – door de ruime toepassing wordt gediend. Daarnaast dient de bestuursrechter altijd van geval tot geval te beoordelen hoe een tijdens een beroepsprocedure genomen besluit moet worden gekwalificeerd.
De vraag hoe omgegaan dient te worden met wijzigingen van het omgevingsplan, wordt in de uitspraak niet beantwoord. Gelet op de regelstructuur van het omgevingsplan valt niet uit te sluiten dat bij een wijziging daarvan nog sneller sprake zal zijn van een besluit in de zin van artikel 6:19 Awb. Mogelijk dat in de toekomst dan alsnog waarde toekomt aan de oplossingslijnen zoals deze zijn aangedragen door de AG.
Geluidsoverlast vanwege speelterrein bij basisschool – Remko Wijling
De Raad van State deed 20 november 2024 uitspraak in een langlopende discussie over geluidsoverlast vanwege het gebruik van een speelterrein gelegen bij een basisschool. Door omwonenden was een handhavingsverzoek ingediend vanwege de door hen ervaren geluidsoverlast en dit verzoek werd uiteindelijk toegewezen. De onderwijsstichting onder wiens verantwoordelijkheid de basisschool viel diende de overtreding van de geluidsnormen uit artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit te beëindigen en beëindigd te houden door het treffen van een aantal concrete maatregelen.
In hoger beroep gaat de discussie met name over de vraag of bij het opleggen van de maatregelen rekening diende te worden gehouden met stemgeluid en of de maatregelen voldoende zijn.
De Afdeling komt tot het oordeel dat terecht geen rekening is gehouden met stemgeluid bij het opleggen van de maatregelen. Dat is alleen aan de orde als sprake is van een binnenterrein ex artikel 2.18, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit. Nu het speelterrein niet omsloten is en grenst aan openbaar terrein, is daar geen sprake van. De Afdeling oordeelt verder dat het Activiteitenbesluit de exceptieve (evenredigheids)toets op dit punt kan doorstaan. Indien deze beroepsgrond zou worden gevolgd, dan zou namelijk de situatie ontstaan dat een (zwaardere) overtreding zou worden aangenomen die niet voortvloeide uit het wettelijk voorschrift. Ook zou dit leiden tot de situatie dat meer maatregelen moesten worden genomen dan die op voorhand kenbaar uit de wet voortvloeiden. Het legaliteitsbeginsel uit artikel 5:4 van de Awb staat dan in de weg aan deze invulling van de evenredigheidstoets.
Hierna komt de Afdeling toe aan de vraag of de opgelegde maatregelen ver genoeg gaan en met name of zij de geluidsoverlast daadwerkelijk zullen verminderen. Twee maatregelen kunnen hierbij de toets der kritiek niet doorstaan. Het enkel instrueren van personeel om te waken dat anderen niet met een bal tegen houten palen schieten, is volgens de Afdeling onvoldoende om dit gedrag te voorkomen. Het alternatief – een pakket aan begroeiing – is eveneens niet voldoende. Dit alternatief is rechtsonzeker nu onduidelijk is wat hieronder wordt verstaan en of dit alternatief afdoende is. Dit geldt ook voor het plaatsen van een verbodsbord om het speelterrein in de avond- en nachturen te gebruiken. Het enkel plaatsen van een bord voorkomt niet dat daadwerkelijk van het terrein gebruik wordt gemaakt.
Uit de uitspraak van de Afdeling volgt – specifiek ten aanzien van de concrete maatregelen – dat (een poging tot) sturen op gedrag niet voldoende is indien geluidsoverlast dient te worden verminderd of voorkomen. Maatregelen dienen ongewenst gedrag daadwerkelijk te voorkomen. Denk hierbij aan het feitelijk afsluiten van een speelterrein na de schooluren, of het aanbrengen van kunststof padding op houten palen. Dergelijke maatregelen die gedrag daadwerkelijk voorkomen kunnen naar verwachting de toets der kritiek wel doorstaan.
Bevoegdheid handhaving schorsen handelsvergunning coronavaccins – Esther van Brandwijk
Op 22 november 2024 heeft de rechtbank Rotterdam een uitspraak gedaan over een handhavingsverzoek dat was gericht aan het College ter beoordeling van geneesmiddelen (“CBG”) om handelsvergunningen voor coronavaccins te schorsen. Het CBG heeft in reactie op het handhavingsverzoek verwezen naar de Europese Commissie als bevoegd orgaan. Het bezwaar daartegen is door het CBG niet-ontvankelijk verklaard, omdat de reactie geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) zodat daartegen geen bezwaar openstaat.
Omdat in de beslissing op bezwaar (het bestreden besluit) niet is gemotiveerd waarom het CBG niet bevoegd zou zijn, is volgens de rechtbank sprake van een motiveringsgebrek. Het CBG heeft de motivering na de beslissing op bezwaar alsnog verstrekt en de rechtbank onderzoekt daarom of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven.
Op grond van artikel 40 van de Geneesmiddelenwet is het – kort gezegd – verboden om een geneesmiddel in het handelsverkeer te brengen zonder handelsvergunning. Deze handelsvergunning kan via een centrale procedure worden verleend door de Europese Commissie op grond van Verordening (EG) nr. 726/2004 (“Verordening”) of via een nationale procedure op grond van de artikelen 9 en 40 van de Geneesmiddelenwet. De handelsvergunningen voor de coronavaccins waar het handhavingsverzoek op ziet, zijn verleend door de Europese Commissie. Hierdoor zijn de geneesmiddelen in alle landen van de Europese Unie geregistreerd. Bij een handelsvergunning afgegeven door het CBG is het geneesmiddel alleen in Nederland geregistreerd.
Het CBG is in bepaalde gevallen op grond van artikel 51 van de Geneesmiddelenwet bevoegd de verleende handelsvergunning te schorsen. De rechtbank komt tot de conclusie dat het CBG alleen bevoegd is om een door het CBG verleende handelsvergunning te schorsen. Het CBG is niet bevoegd om een handelsvergunning te schorsen die op grond van de Verordening door de Europese Commissie is verleend. Wel kan een lidstaat het gebruik van een geneesmiddel schorsen, maar dat is iets anders dan het schorsen van de handelsvergunning. De bevoegdheid om het gebruik van een geneesmiddel te schorsen ligt echter niet bij het CBG, maar bij de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (“IGJ”).
Het CBG hoefde het handhavingsverzoek volgens de rechtbank niet aan de IGJ door te zenden op grond van artikel 2:3 van de Awb, omdat niet om schorsing van het gebruik van de coronavaccins is gevraagd, maar om schorsing van de handelsvergunningen, waar de IGJ niet over gaat.
Uiteindelijk is het oordeel van de rechtbank dat het CBG inderdaad niet bevoegd is. Een dergelijke mededeling is geen besluit en kan ook niet worden opgevat als een impliciete afwijzing van het verzoek of weigering een besluit te nemen. Als een bestuursorgaan niet bevoegd is, kan het ter zake ook geen afwijzend besluit nemen of weigeren te beslissen. Een tegen de mededeling van onbevoegdheid ingesteld bezwaar is niet-ontvankelijk. De beslissing op bezwaar wordt wegens het geconstateerde motiveringsgebrek vernietigd, maar de rechtbank laat de rechtsgevolgen in stand.
Actualiseringsplicht RI&E – Remko Wijling
De verplichting tot het opstellen van een RI&E en het actualiseren daarvan, staat los van de verplichting om deze RI&E te laten toetsen door een gecertificeerde arbodienst of één of meer gecertificeerde deskundigen. Immers, het opstellen en actualiseren van een RI&E is een verplichting die – ongeacht de externe toets – op de werkgever rust en die door de werkgever zelf ook kan plaatsvinden. Daarvoor is geen extern deskundige nodig.
Dat een werkgever ook voor het opstellen van een RI&E een extern deskundige heeft ingeschakeld die door drukte eerst (te) laat levert, maakt volgens de Raad van State in een uitspraak van 13 november 2024 dan ook niet dat de werkgever een verminderd verwijt treft. Ook overigens ziet de Raad van State geen reden om de aan de werkgever opgelegde boete te matigen. Weliswaar is de dertienwekentermijn ex artikel 5:51 van de Awb overschreden, maar dit is een termijn van orde en de overschrijding is van geringe aard. Van een lange periode van onzekerheid bij de werkgever of een boete zou worden opgelegd, is dan ook geen sprake.
Boetebepaling bij overtreding arbo wet- en regelgeving – Laura Hinrichs
De arbeidsomstandigheden staan in meerdere wet- en regelgevingen uitgewerkt. Gedacht kan worden aan de Arbeidsomstandighedenwet, de Wet arbeid vreemdelingen en de Arbeidstijdenwet. Overtredingen van bepalingen uit een van deze regelgevingen kan bijvoorbeeld leiden tot de oplegging van een bestuurlijke boete. Om de hoogte van een dergelijke boete te bepalen, wordt gebruikt gemaakt van specifieke Beleidsregels. Voor Arbeidsomstandighedenwetgeving is dat de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving, voor de Wet arbeid vreemdelingen de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020 en voor overtredingen uit de Arbeidstijdenwet de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013. Het bepalen van de hoogte van de bestuurlijke boete en de toepassing van de toepasselijke Beleidsregel heeft in de maand november de nodige rechtspraak opgeleverd. Ik noem er hier drie.
De Afdeling oordeelt in een uitspraak van 13 november 2024 dat de opgelegde boete van EUR 13.500,- in overeenstemming is met de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving. Ook wordt overwogen dat in het geval van opdrachtgevers niet wordt gedifferentieerd naar de omvang van de onderneming. Dit uitgangspunt is in zijn algemeenheid niet onredelijk aldus de Afdeling. De omvang en de structuur van de onderneming van een opdrachtgever zijn niet zonder meer van invloed op de omvang van de door haar in opdracht gegeven werkzaamheden en de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever voor de veiligheid van het aantal werkenden ter uitvoering van die opdracht. Uiteindelijk oordeelt de Afdeling echter dat in dit specifieke geval een matiging van 50% passend en geboden is. Uit het samenstel van de feiten en omstandigheden volgt namelijk dat sprake was van een kleinschalige opdracht, van een kleine onderneming aan een kleine onderneming, met slechts enkele uitvoerende werkenden ten behoeve van een duidelijk afgebakend kleinschalig renovatieproject. Het gewicht van de opdrachtgevende rol, in vergelijking met de rol van een werkgever ten opzichte van zijn medewerkers, is in dit specifieke geval daarom gering en beduidend minder zwaarwegend dan het uitgangspunt van de Beleidsregel.
In een andere uitspraak van de Afdeling van 13 november 2024 is door de minister hoger beroep ingesteld, omdat de rechtbank ten onrechte de boete van EUR 13.500,- met 50% heeft gematigd op grond van i) het gegeven dat het bedrijf al 60 jaar bestaat en nooit eerder is beboet, ii) de onderneming zorgt voor goede arbeidsomstandigheden, iii) het letsel niet heel ernstig was en goed hersteld is en iv) het enigszins toevallig was dat het slachtoffer een nacht in het ziekenhuis moest verblijven. De minister voert in het kort aan dat de voornoemde omstandigheden reeds meegenomen worden bij de bepaling van de hoogte van de boete op grond van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving. Voor een matiging is op basis van de voornoemde omstandigheden en in het licht van de Beleidsregel dan ook geen aanleiding. De Afdeling volgt de minister en verklaart het hoger beroep is gegrond. De eerder opgelegde boete ter hoogte van EUR 13.500,- blijft daarom in stand en dient te worden voldaan.
Tot slot oordeelt de rechtbank Rotterdam in een vonnis van 29 november 2024 dat eiseres op grond van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013 aangemerkt had moeten worden als een kleinbedrijf en niet als een middenbedrijf. De Beleidsregel was dan ook onjuist toegepast. Dit heeft wel degelijke significante gevolgen voor de hoogte van de boete. Op basis van de kwalificatie kleinbedrijf wordt aan eiseres door de rechtbank een boete opgelegd van EUR 15.000,-. Deze boete bedroeg eerst EUR 49.750,–.
Wat zijn de grenzen van het betogingsrecht – Remko Wijling
Mocht de voorzitter van de Veiligheidsregio demonstraties van FDF met landbouwvoertuigen verbieden of was dit een te vergaande beperking? In een uitspraak van 6 november 2024 geeft de Raad van State antwoord op deze vraag.
Voordat de Afdeling toekomt aan de inhoud dient de vraag te worden beantwoord of sprake is van procesbelang. De demonstratie waar het besluit betrekking had was al lang voorbij. De Afdeling neemt procesbelang aan omdat duidelijkheid over de vraag of beperkingen mogen worden opgelegd in het belang is voor alle betrokken partijen en FDF in de toekomst mogelijk weer zal demonstreren. De Afdeling kwam eerder in zaken van Occupy tot hetzelfde oordeel.
Nu sprake is van procesbelang komt de Afdeling aan de inhoud toe. Het betogingsrecht is neergelegd in de artikelen 11 EVRM en 9 Grondwet. Dit recht is echter niet onbeperkt. Uit artikel 11, tweede lid, EVRM volgt dat sprake moet zijn van een beperking bij wet die voldoende duidelijk is en voldoet aan nationaal recht. In Nederland mag een burgemeester op grond van de Wom beperkingen stellen. Dit mag alleen in het belang van de gezondheid, het verkeer en ter voorkoming van wanordelijkheden. In geval van (een ernstige vrees voor) een gemeente overstijgende ramp of crisis, kan deze bevoegdheid overgaan op de voorzitter van de Veiligheidsregio.
Volgens de Afdeling voldoen zowel de Wom als de WvR aan artikel 11 EVRM en bieden zij een grondslag voor de opgelegde beperking. Verder was sprake van een crisis als bedoeld in de WvR, namelijk een gezondheidscrisis vanwege het COVID-19 virus. Dit houdt in dat de gehele bevoegdheid uit de Wom overgaat en beperkingen niet alleen grondslag hoeven te vinden in de gezondheid. Daarbij hadden de demonstraties ook een bovenlokaal karakter.
De Afdeling beoordeelt vervolgens of de beperking berustte op belangen die volgen uit de Wom. Dit is het geval. Eerdere demonstraties met landbouwvoertuigen hadden geleid tot verkeerschaos en wanordelijkheden, niet alleen in de stad Groningen maar ook daarbuiten. Verder was het voor omstanders lastig de anderhalve meter afstandsmaatregel na te leven. De beperking diende dan alle belangen uit de Wom, namelijk de gezondheid, het verkeer en het voorkomen van wanordelijkheden. Tot slot was de beperking noodzakelijk. Een minder vergaande maatregel was niet mogelijk. Daarbij betrekt de Afdeling ook het onvoorspelbare karakter van de demonstraties omdat voorafgaande kennisgevingen ontbraken en geen contactpersonen bij FDF beschikbaar waren. De beperking was verder tijdelijk en raakte niet aan de kern van het betogingsrecht. Alle andere vormen van betoging bleven toegestaan.
De vraag komt op of anders was geoordeeld als FDF volledig inzicht had gegeven in plaats, aard en omvang van de betogingen. Dan was de voorzitter vooraf in staat geweest regie te voeren door middel van aanwijzingen en was een volledig verbod op landbouwvoertuigen wellicht te verstrekkend geweest.