Welkom op onze nieuwsbriefpagina. Regelmatig publiceren wij hier de highlights op het gebied van het bestuursrecht, het strafrecht, het boete- en sanctierecht en het (overheids)aansprakelijkheidsrecht. Hierbij ligt de nadruk op actuele ontwikkelingen in wetgeving en jurisprudentie en actualiteiten gerelateerd aan ons kantoor.
Nieuwsbrief augustus 2024
Inhoud
1. Is het toezicht adequaat genoeg om het opgelegde boetebedrag te kunnen matigen? – Remko Wijling en Laura Hinrichs
2. Vergoeding dispositieschade op grond van het vertrouwensbeginsel – Esther van Brandwijk
3. Boeteregime voor vakantieverhoor van de gemeente Amsterdam voldoet niet aan evenredigheidstoets – Remko Wijling
4. Arbeidsinspectie legt Post NL Pakketten eis tot naleving op – Laura Hinrichs
5. Beoordelingskader bij huisvestingsverordening-problematiek – Olga de Vries
Is het toezicht adequaat genoeg om het opgelegde boetebedrag te kunnen matigen? – Remko Wijling en Laura Hinrichs
Als sprake is van een overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet en een boete wordt opgelegd, komt ook de vraag op of er redenen zijn om de boete te matigen. De Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving voorziet in een aantal specifiek gedefinieerde matigingsgronden, waaronder het (aantoonbaar) verrichten van inspanningen gericht op het voorkomen van een overtreding in het concrete geval. Van deze inspanningen is bijvoorbeeld sprake als adequaat toezicht is gehouden en dit kan leiden tot een matiging van het boetebedrag met 25%.
Maar wanneer is nu sprake van adequaat toezicht en wat mag in dit verband van een werkgever worden verwacht? Uit een uitspraak van de Afdeling van 14 augustus 2024 volgt dat het antwoord op deze vraag afhangt van de omstandigheden van het geval. Onder meer de aard van de werkzaamheden, de ervaring van de werknemer en zijn positie in het bedrijf zijn relevant. Voortdurend toezicht door of namens de werkgever wordt niet vereist. Het toezicht dat wel wordt gehouden, moet echter wel van dusdanige aard zijn dat dit – kort gezegd – effectief is. Werknemers moeten vanwege het toezicht worden gestimuleerd zich aan de veiligheidseisen te houden, aldus de Afdeling. Het is daarbij wel aan de werkgever om de toezichthouder van voldoende feiten en omstandigheden te voorzien zodat tot toepassing van een matigingsgrond kan worden overgegaan. De bewijslast dat daarvan sprake is rust immers op de werkgever als overtreder.
In de concrete uitspraak ging het voor de betrokkene met name mis op de effectiviteit van het toezicht. Weliswaar waren alle veiligheidsvoorzieningen aanwezig, maar de werknemers gebruikten deze voorzieningen niet ondanks dat zij hierop werden gewezen. Dan is sprake van een onvoldoende stimulans. Ook waren er geen aanwijzingen dat sprake was van een incidentele (hectische) situatie.
Uit deze uitspraak volgt maar weer eens dat het voor zowel de betrokken werkgever als voor de toezichthouder van belang is om de feiten en omstandigheden goed in kaart te brengen. Meer specifiek is het voor een werkgever van belang om – ongeacht de vraag of een ongeval heeft plaatsgevonden – zich altijd te vergewissen van de vraag of zijn toezicht voldoende adequaat is en voldoet aan de eisen die de Afdeling hieraan stelt.
Vergoeding dispositieschade op grond van het vertrouwensbeginsel – Esther van Brandwijk
Sinds 2019 hanteert de bestuursrechter op grond van jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) een drie-stappenplan indien een beroep wordt gedaan op het vertrouwensbeginsel. Als een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, betekent dat niet altijd dat het bestuursorgaan gehouden is de gewekte verwachtingen na te komen. Er moet een belangenafweging plaatsvinden (stap 3). Maar wat zijn nu de gevolgen van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel in het geval een toezegging door een bestuursorgaan niet kan worden nagekomen wegens zwaarder wegende belangen? Over deze vraag heeft staatsraad advocaat-generaal Snijders (“A-G”) op verzoek van de Afdeling op 21 augustus 2024 een conclusie uitgebracht.
Het drie-stappenplan
Het stappenplan dat bij een beroep op het vertrouwensbeginsel moet worden doorlopen, is als volgt. De eerste vraag die beantwoord moet worden, is of er een toezegging is gedaan. De tweede vraag die aan de orde is, is of de toezegging kan worden toegerekend aan het bestuursorgaan. Als deze twee vragen bevestigend beantwoord kunnen worden, dan is er een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Bij de derde stap moet een belangenafweging plaatsvinden. Bezien moet worden of er belangen zijn die zwaarder wegen dan het belang bij het nakomen van gewekt vertrouwen, zoals naleving van de wet, algemene belangen en belangen van derden. Als blijkt dat het gewekte vertrouwen wegens zwaardere belangen niet kan worden nagekomen, kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade te vergoeden.
Vragen van de Afdeling
De Afdeling heeft aan de A-G gevraagd wanneer schadevergoeding verschuldigd is als gewekt vertrouwen niet kan worden nagekomen, en wat die vergoeding moet omvatten. De aanleiding daarvoor is een zaak waarbij een belanghebbende zich op het standpunt heeft gesteld dat het vertrouwen is gewekt dat een vergunning niet zou worden ingetrokken en dat hij door gebruik van de vergunning het door hem gewenste manegebedrijf zou kunnen beginnen. Hij stelt dat hij in dit vertrouwen het perceel voor een hoge prijs heeft gekocht en dat hij daarna in dit vertrouwen uitgaven heeft gedaan ter realisering van een hal en stalling. De A-G is gevraagd in te gaan op de mogelijke grondslagen voor de schadevergoeding, de wijze waarop de omvang van de schade en van de vergoeding daarvan moet worden bepaald en welke normatieve afwegingen en gezichtspunten een rol kunnen spelen.
Conclusie A-G Snijders
Allereerst is van belang om onderscheid te maken tussen de begrippen ‘positief belang’ en ‘negatief belang’. Het positieve belang bij het gewekte vertrouwen is dat de wederpartij financieel in dezelfde positie moet worden gebracht als zij zou hebben verkeerd als was nagekomen. Het negatieve belang is hetzelfde als dispositieschade. Dat is schade die is ontstaan doordat de belanghebbende vanwege het gewekte vertrouwen voor een bepaalde gedragslijn heeft gekozen en hierdoor in een slechtere positie is komen te verkeren dan hij zou hebben verkeerd als het gerechtvaardigd vertrouwen niet bij hem zou zijn gewekt. Dit betreft een andere schade dan die van het positieve belang en dit leidt ook tot een ander bedrag aan schadevergoeding.
De conclusie van de A-G is dat de volledige dispositieschade moet worden vergoed en niet het positieve belang. Dat is omdat het niet-honoreren van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen in het geval van zwaarder wegende belangen rechtmatig is.
Verder gaat de A-G in op de vraag wat de grondslag voor de schadevergoeding is. Naast het vertrouwensbeginsel wordt in de jurisprudentie tot dusver namelijk ook naar het evenredigheidsbeginsel verwezen. Volgens de A-G is het evenredigheidsbeginsel als grondslag echter minder geschikt en is uitsluitend het vertrouwensbeginsel de grondslag voor de schadevergoedingsplicht. Tot slot stelt de A-G dat voor het vaststellen van de (hoogte van de) schadevergoeding in beginsel de gewone schadevergoedingsregels van toepassing zijn.
Het is nu de vraag of de Afdeling (alle onderdelen van) de conclusie overneemt en wat dit verder betekent voor de toepassing in de concrete casus.
Boeteregime voor vakantieverhoor van de gemeente Amsterdam voldoet niet aan evenredigheidstoets – Remko Wijling
Het boeteregime van de gemeente Amsterdam voor vakantieverhuur zoals dat is neergelegd in de Huisvestingsverordening levert bijna wekelijks een aantal interessante uitspraken op. Zo kwam de Afdeling in een uitspraak van 21 augustus 2024 (weer) tot het oordeel dat het boeteregime van de gemeente Amsterdam voor vakantieverhuur de evenredigheidstoets niet kan doorstaan.
Omdat het boeteregime uit de Huisvestingsverordening voorziet in tabellen met daarin de hoogte van de boete, is sprake van een situatie waarin de hoogte van de boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld. Uit artikel 5:46, derde lid, van de Awb volgt dan dat desondanks een lagere boete wordt opgelegd als de overtreder aannemelijk maakt dat deze wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Onder meer een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden.
Echter, ook het boeteregime zelf moet de evenredigheidstoets kunnen doorstaan en – anders dan bijvoorbeeld een uitspraak van enkele weken geleden (ECLI:NL:RVS:2024:2807) – wordt de Afdeling nu wel uitdrukkelijk gevraagd zich op dit punt uit te laten. Daartoe stelt de Afdeling eerst vast dat in uitspraken uit 2020 het voorheen geldende boeteregime als onevenredig is beoordeeld omdat het onvoldoende differentieerde. Destijds zijn door de Afdeling handvatten meegegeven voor een nieuw regime. Onder meer is gewezen op de ernst van de overtreding (particulier/bedrijfsmatig) en de dan benodigde differentiatie.
De Afdeling constateert dat maar beperkt opvolging is gegeven aan deze handvatten. Het nieuwe boeteregime differentieert met name naar type overtreding. De omstandigheden waaronder de overtreding zijn begaan spelen echter geen rol en het boetniveau is volgens de Afdeling hoog. Ook vergissingen door particulieren leiden dan standaard tot een hoge boete. Dit leidt tot het oordeel dat ook het nieuwe boeteregime de evenredigheidstoets niet kan doorstaan.
De raad van de gemeente Amsterdam mag dus opnieuw terug naar de tekentafel, waarbij de opdracht van de Afdeling duidelijk lijkt te zijn. Een nieuw boeteregime dient meer te differentiëren naar de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan door i) een duidelijker onderscheid te maken tussen bedrijfsmatige en particuliere verhuur en ii) meer te differentiëren naar de aard en omvang van de verhuur (bijvoorbeeld duur en aantal personen). Ook dient de raad nog eens kritisch naar de boetehoogtes te kijken en vraagt vooral het verschil tussen een eerste overtreding en recidive aandacht. Voorstelbaar is verder dat een aantal specifieke factoren wordt opgenomen dat tot verhoging of verlaging van de op te leggen boete leidt.
Voor de overtreder in kwestie leidt deze uitspraak tot een veel lagere boete en dus niet tot het geheel afzien van een boete. Immers, niet ter discussie staat dat een overtreding is begaan.
Arbeidsinspectie legt Post NL Pakketten eis tot naleving op – Laura Hinrichs
De Nederlandse Arbeidsinspectie kan als toezichthouder op grond van de Arbeidsomstandighedenwet een aantal bevoegdheden inzetten. Een van die bevoegdheden is het stellen van eisen tot naleving van bepalingen uit bijvoorbeeld de Arbeidsomstandighedenwet of het daaraan gelinkte besluit.
Een dergelijke eis tot naleving (artikel 27 Arbeidsomstandighedenwet) is vrij recent aan Post NL Pakketten opgelegd, zo blijkt uit een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland van 30 juli 2024. In deze kwestie gaat het – in het kort – om medewerkers in depots (sorteer- en distributiecentra) van Post NL Pakketten die daar fysiek zwaar werk moeten verrichten. Zo moeten onder meer zware en incourant gevormde pakketten getild en verplaatst worden. Dit werk vormt een gezondheidsrisico door het gewicht van de pakketten enerzijds en de omstandigheden van het verplaatsen (frequentie, af te leggen afstand, hoogte van de vloer, draaiing van het lichaam) anderzijds. De Nederlandse Arbeidsinspectie heeft aan Post NL Pakketten een termijn van drie maanden gekregen om veranderingen door te voeren in het licht van de fysiek belastende werkzaamheden van de medewerkers. Post NL Pakketten heeft de voorzieningenrechter verzocht deze verplichting te schorsen.
De voorzieningenrechter oordeelt echter dat de Nederlandse Arbeidsinspectie gezien het gezondheidsrisico deze eis tot naleving kon opleggen. Meer specifiek gaat het om de naleving van artikel 5.2 van het Arbobesluit en van artikel 5.3, onder a, van het Arbobesluit. Uit de eerste bepaling volgt dat de organisatie van de arbeid, de inrichting van de arbeidsplaats en de werkmethoden zo geregeld dienen te worden dat de fysieke belasting geen gevaren met zich kan brengen voor de veiligheid en gezondheid van de werknemer. In aanvulling daarop regelt artikel 5.3., onder a, van het Arbobesluit dat de gevaren als bedoeld in artikel 5.2 van het Arbobesluit zoveel als redelijkerwijs mogelijk is, beperkt dienen te worden.
De opgelegde maatregelen ter voldoening van de eis tot naleving komen de voorzieningenrechter niet ondoelmatig, onevenredig of onrechtmatig voor. Daarbij overweegt de voorzieningenrechter dat het belang van de gezondheid van de werknemers voorgaat. Ook wordt meegewogen dat Post NL Pakketten lagere tijd op de hoogte was van de fysieke belasting voor haar medewerkers en de noodzaak om daartegen maatregelen te treffen. Een concreet alternatief op de korte termijn kon Post NL Pakketten echter niet geven.
Beoordelingskader bij huisvestingsverordening-problematiek – Olga de Vries
Op grond van de Huisvestingswet 2014 (Hvw) zijn gemeenten bevoegd om in een Huisvestingsverordening (Hv) een vergunningplicht in het leven te roepen voor het wijzigen van woningen. Door de Afdeling is eerder overwogen dat met deze vergunningplicht wordt voorkomen dat de schaarste op de woningmarkt door verandering in de woonruimtevoorraad zal toenemen (ECLI:NL:RVS:2020:1157). In dat geval dient aangetoond te worden dat er een zodanige schaarste bestaat aan zelfstandige koopwoningen in bepaalde segmenten dat de vergunningplicht voor deze segmenten een noodzakelijk en geschikt middel is om de onevenwichtige en onevenredige effecten van deze schaarste te bestrijden. Het is aan de gemeenten zelf om de segmenten te bepalen. Den Haag heeft in haar Hv een vergunningplicht opgenomen voor alle segmenten en alle wijken en in de uitspraak van 28 augustus 2024 wordt deze vergunningplicht exceptief getoetst. Hoewel deze uitspraak er één van velen is in het kader van de Hv-problematiek, is deze het signaleren waard gelet op het algemeen beoordelingskader dat geschetst wordt.
Door de Afdeling wordt namelijk eerst het toetsingskader van de exceptieve toetsing uiteen gezet. Vervolgens wordt beoordeeld of de vergunningplicht in strijd is met de Hvw, omdat de noodzaak onvoldoende (objectief) onderbouwd zou zijn. Geconcludeerd wordt dat dit niet het geval is op basis van een eerst in hoger beroep overlegde notitie waaruit een objectieve onderbouwing voor alle segmenten volgt. Deze notitie kan de Afdeling bij de beoordeling betrekken, omdat het college in (hoger)beroep alsnog mag onderbouwen waarom de toegepaste bepaling rechtmatig is indien deze onderbouwing in lijn is met de bepaling en het standpunt van – in dit geval – de raad weergeeft.
Vervolgens beoordeelt de Afdeling of het college gehouden was nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen. Deze beoordeling staat los van de exceptieve toets omdat uit het enkele opnemen van een vergunningplicht niet volgt dat een vergunning ook moet worden verleend of geweigerd. In dit geval had het college de vergunningen afgewezen op grond van beleid dat later door de rechtbank onverbindend is verklaard. Omdat niet tegen dit oordeel is opgekomen, was het college gehouden om nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen. De volgende vraag die daarom beantwoord dient te worden is of het college daarbij de juiste Hv heeft toegepast. De Hv 2019 is namelijk maar liefst vijf keer gewijzigd voordat de Hv 2023 in werking trad. In de Hv 2023 is als overgangsrecht opgenomen dat de Hv 2019 van toepassing blijft op bezwaar- en beroepsprocedures die reeds waren gestart voordat de Hv 2023 in werking trad, mits dit gunstiger is voor bezwaarmaker. Nu de weigeringsgronden uit eerdere versies van de Hv 2019 gunstiger waren omdat daarin onder andere meer discretionaire bevoegdheden in waren opgenomen, diende het college uit te gaan van deze regelgeving. De beslissingen op bezwaar worden dan ook vernietigd.