Welkom op onze nieuwsbriefpagina. Regelmatig publiceren wij hier de highlights op het gebied van het bestuursrecht, het strafrecht, het boete- en sanctierecht en het (overheids)aansprakelijkheidsrecht. Hierbij ligt de nadruk op actuele ontwikkelingen in wetgeving en jurisprudentie en actualiteiten gerelateerd aan ons kantoor.
Nieuwsbrief april 2024
Inhoud
1. Laura Hinrichs en Frank van Ardenne in Visserijnieuws
2. Zandvoortse woningboetes kunnen geen standhouden – Remko Wijling
3. Ruimere uitleg begrip dringende redenen door Centrale Raad van Beroep – Remko Wijling
4. Sluiting pand op grond van lachgas – Remko Wijling
5. Hoge Raad: “Het hof heeft de grondslag van de tenlastelegging verlaten” – Inge Bouw & Laura Hinrichs
6. Tegen een afgewezen aanvraag kunnen de aanvrager en soms een derde opkomen – Remko Wijling
7. Om te voldoen aan zorgplicht moet een verhuurder wel enige inspanningen verrichten – Remko Wijling
Laura Hinrichs en Frank van Ardenne in Visserijnieuws
Kantoorgenoten Laura Hinrichs en Frank van Ardenne besteden in Visserijnieuws in hun opinie aandacht aan het uitbreidende sanctiearsenaal van de NVWA. De opinie is hier te raadplegen.
Zandvoortse woningboetes kunnen geen standhouden – Remko Wijling
Op 24 april 2024 deed de Afdeling uitspraak in een aantal zaken waarin het college van Zandvoort aan een zestal eigenaren zowel lasten onder dwangsom had opgelegd vanwege strijdig gebruik van appartementen, als bestuurlijke boetes had opgelegd vanwege onttrekking van woonruimte aan de bestemming. De Afdeling komt tot het oordeel dat de besluiten geen stand kunnen houden.
Hoe komt de Afdeling tot dit oordeel en wat valt op?
Ten aanzien van de lasten onder dwangsom, is van belang dat slechts handhavend kan worden opgetreden met een last onder dwangsom als een overtreder het ook feitelijk en juridisch in zijn macht heeft om de overtreding te beëindigen. Door de eigenaren was aangevoerd dat slechts een beperkt aantal eigenaren feitelijke beschikkingsmacht had over alle appartementen. Zij wezen op een eigendomsoverdracht van kort na de primaire besluiten en de feitelijke splitsing in nieuwe appartementen die had plaatsgevonden vooruitlopend op de overdracht. Dit alles was door een beperkt aantal eigenaren gedaan. De Afdeling gaat mee met dit betoog en stelt voorop dat de feiten en omstandigheden ten tijde van de primaire besluitvorming het vertrekpunt vormen en dat de eigendomsoverdracht dateert van daarna. Echter, gelet op de geschetste feitelijke situatie en bij gebreke aan een onderbouwd verweer van het college, acht de Afdeling het aannemelijk dat slechts een beperkt aantal eigenaren feitelijke beschikkingsmacht had.
Ten aanzien van de bestuurlijke boetes, komt de Afdeling tot het oordeel dat artikel 15 van de Huisvestingsverordening van Zandvoort de exceptieve toets der kritiek niet kan doorstaan. Daarmee valt de basis onder de boetes weg. De Afdeling stelt eerst vast dat in artikel 15 van de verordening om de juiste redenen woonruimte als vergunningplichtig is aangewezen. De aanwijzing werd noodzakelijk geacht voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten vanwege schaarste van goedkope woonruimte als bedoeld in artikel 2 van de HW. Ook mag een aanwijzing betrekking hebben op het gehele grondgebied van een gemeente. Echter, schaarste moet wel goed worden onderbouwd. Schaarste in Zandvoort is daarbij geen feit van algemene bekendheid. De onderzoeken die ten grondslag waren gelegd aan de verordening voldeden verder ook niet omdat actuele informatie ontbrak over onder meer woningtypes en prijssegmenten.
Alhoewel de onderbouwing niet voldoet, verklaart de Afdeling artikel 15 van de verordening niet onverbindend. De Afdeling overweegt dat dit een te vergaand gevolg is omdat de enkele strijd met formele beginselen (3:2 of 3:46 van de Awb) niet kan leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Wel laat de Afdeling artikel 15 van de verordening buiten toepassing omdat vanwege een ontoereikende motivering niet kan worden beoordeeld of dit artikel 15 verenigbaar is met de hogere wet- en regelgeving (de HW).
Ruimere uitleg begrip dringende redenen door Centrale Raad van Beroep – Remko Wijling
Voortaan legt de Centrale Raad van Beroep het begrip dringende redenen ruimer uit. Zowel de oorzaak als de gevolgen van een herziening en terugvordering spelen een rol bij de te maken belangenafweging net als de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De uitkomst van deze weging mag niet onevenredig zijn waarbij de bestuursrechter deze uitkomst intensief toetst. De CRvB volgt in deze uitspraak van 18 april 2024 goeddeels de conclusie van de AG.
Hoe komt de CRvB tot dit oordeel?
De CRvB stelt eerst vast wat de huidige praktijk is. Kort en goed is sprake van verplichte herziening en terugvordering, behoudens dringende redenen. Buitenwettelijk begunstigend beleid over de verplichte herziening wordt terughoudend getoetst. Naar de maatschappelijke opvattingen van destijds worden dringende redenen verder terughoudend uitgelegd.
Met de AG is de CRvB van oordeel dat sprake is van gewijzigde maatschappelijke inzichten die zich niet langer verhouden met deze restrictieve uitleg en toetsing. De CRvB volgt de AG echter niet in het standpunt dat een impliciete bevoegdheid of beslissingsruimte volgt uit de formulering van herzieningsbepalingen in sociaalzekerheidswetten. De wetgever heeft niet bedoeld om ruimte te bieden voor het gedeeltelijk afzien van een terugvordering. De CRvB ziet wel ruimte in de uitleg van de dringende redenen. Die worden voortaan als een open norm gezien waarbinnen een belangenafweging moet worden gemaakt. Voor die weging gelden de volgende uitgangspunten.
Zowel de gevolgen als de oorzaak van een herziening en terugvordering zijn van belang. Is het aan de uitkeringsinstantie te wijten dat een vordering is ontstaan of ook aan de betrokkene? De gevolgen van een herziening en terugvordering worden wel beperkt door regels over kwijtschelding. Als op voorhand duidelijk is dat zich ernstige gevolgen voordoen dan moet dit wel worden gewogen.
Een uitkeringsinstantie kan bij beleidsregel invulling geven aan dringende redenen. Wel dient in een concreet geval te worden getoetst aan artikel 4:84 van de Awb of sprake is van bijzondere omstandigheden. Dringende redenen hebben verder bij herziening en terugvordering dezelfde inhoud.
Tot slot is het aan de betrokkene om dringende redenen te stellen en te onderbouwen, aan de uitkeringsinstantie om deze te toetsen en een belangenafweging te maken die geen onevenredige uitkomst mag hebben en is het aan de rechter om dit intensief te toetsen.
Voor de praktijk houdt dit voor rechters en uitkeringsinstanties een andere wijze van toetsing in en zal bestaand beleid moeten worden heroverwogen. Voor betrokkenen blijft het nodig om de uitkeringsinstantie en de rechter te voeden met dringende redenen. Of de uitkomst van een weging voortaan wezenlijk anders zal zijn moet wel worden afgewacht. Zoals Mark Husen en ik signaleerden is het echte probleem namelijk de verplichte herziening en terugvordering en de onvoorwaardelijke inlichtingenplicht. Dit alles blijft ongewijzigd.
Sluiting pand op grond van lachgas – Remko Wijling
Met het Lachgasbesluit is per 1 januari 2023 lachgas opgenomen in lijst II van de Opiumwet. Dit houdt in dat een (handels)hoeveelheid lachgas tot sluiting van een pand kan leiden op grond van artikel 13b van de Opiumwet. Gepubliceerde rechtspraak over dergelijke sluitingen is nog zeldzaam en dus is de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 8 april 2024 (gepubliceerd op 11 april 2024) het signaleren waard.
De burgemeester van Rotterdam was tot sluiting van een supermarkt overgegaan omdat – kort gezegd – een netto hoeveelheid van 2225,7 gram lachgas was aangetroffen in ampullen (patronen) en in tanks. Ook waren enkele andere stoffen aangetroffen, zoals ‘snuff’ en strips met (viagra)pillen.
De voorzieningenrechter beoordeelt eerst of de burgemeester bevoegd was tot een sluiting over te gaan. Dat is – specifiek in het geval van lachgas – het geval als een handelshoeveelheid is aangetroffen en als het lachgas niet bestemd is voor technische doeleinden of als voedingsadditief. Enkele detaillisten (met specifieke SBI-codes) zijn uitgezonderd van de verboden handelingen met lachgas. Deze detaillisten zijn (vaak) in de praktijk de bedrijven die lachgas toepassen zoals het oorspronkelijk was bedoeld. Wel gelden dan extra regels, zoals het uit het zicht leggen van lachgas.
De voorzieningenrechter stelt vast dat de betreffende supermarkt niet valt onder deze SBI-codes. Los daarvan lagen de lachgasampullen in het zicht en werd daarmee niet voldaan aan de extra regels die gelden. Ook was de eigenaar van de supermarkt al eerder gewaarschuwd vanwege de verkoop van lachgas. Kort en goed acht de voorzieningenrechter het op grond van de concrete feiten en omstandigheden van het geval niet aannemelijk dat het aanwezige lachgas bestemd was voor een legale toepassing. De burgemeester was dus bevoegd tot sluiting over te gaan.
De sluiting van de supermarkt viel verder zowel noodzakelijk als evenwichtig te noemen. Lachgas levert een risico op voor de volksgezondheid, en aannemelijk was dat het werd verkocht vanuit de supermarkt. Daarbij was de supermarkt in een kwetsbare wijk gelegen met scholen in de buurt en kent de voorzieningenrechter belang toe aan de eerdere waarschuwing en de overige middelen die waren aangetroffen.
Een goede rapportage waaruit volgt dat het niet aannemelijk is dat aangetroffen lachgas bestemd is voor een legale toepassing, is dus van groot belang. Bij concrete feiten en omstandigheden die deze conclusie ondersteunen moet bijvoorbeeld worden gedacht aan de hoeveelheid, de verpakking, plaats waar het is aangetroffen en het soort winkel of pand. Past de verkoop van lachgas in het assortiment of in de bedrijfsvoering.
Hoge Raad: “Het hof heeft de grondslag van de tenlastelegging verlaten” – Inge Bouw & Laura Hinrichs
De Hoge Raad beoordeelt in een uitspraak van 23 april 2024 het door de verdediging ingestelde cassatiemiddel waarin wordt geklaagd dat het gerechtshof Den Haag bij de bewezenverklaring de grondslag van de tenlastelegging heeft verlaten.
Tegen de verdachte, een asfaltverwerkingsbedrijf, was in hoger beroep – kort gezegd –tenlastegelegd dat het asfaltgranulaat had overgebracht van Nederland naar Litouwen, terwijl die overbrengingen van afvalstoffen resulteerden in een verwijdering of nuttige toepassing die in strijd was met de communautaire of internationale regelgeving nu die overbrengingen plaatsvonden naar een niet vergunde onderneming in Litouwen.
Het gerechtshof heeft de verdachte vrijgesproken van de in de tenlastelegging opgenomen zinsnede “die overbrengingen plaatsvonden naar een niet vergunde onderneming in Litouwen”. Wel is het gerechtshof tot een bewezenverklaring gekomen dat afvalstoffen van Nederland naar Litouwen zijn overgebracht “terwijl die overbrengingen van afvalstoffen telkens resulteerden in een verwijdering of nuttige toepassing die in strijd is met de communautaire of internationale regelgeving”. Uit de overwegingen volgt dat het gerechtshof hier doelt op het niet-naleven door verdachte van de vereisten die voortvloeien uit artikel 18 van de Verordening betreffende de overbrenging van afvalstoffen (ook wel: ‘EVOA’).
De Hoge Raad overweegt dat het gerechtshof met deze bewezenverklaring de verdachte voor iets anders heeft veroordeeld dan aan de verdachte is tenlastegelegd. De tenlastelegging ziet immers op het overbrengen van afvalstoffen naar een onderneming die niet over de vereiste vergunning beschikt om ten aanzien van die afvalstoffen verwijderingshandelingen of handelingen voor de nuttige toepassing te verrichten. Verdachte wordt echter veroordeeld voor het niet-naleven van de vereisten die specifiek in het verband van het transport van die afvalstoffen gelden.
Het cassatiemiddel is dan ook terecht voorgesteld, waardoor de Hoge Raad het arrest van het gerechtshof vernietigt en de zaak terugwijst.
De verdediging had in deze zaak ook een tweede cassatiemiddel ingediend. In het kort werd geklaagd dat de tenlastelegging geen voldoende, duidelijke opgave van het feit bevat. De Hoge Raad gaat – in tegenstelling tot advocaat-generaal Keulen – mee met het oordeel van het hof. De Hoge Raad stelt dat de tenlastegelegde feiten, binnen het kader van de verwijten en in het licht van het dossier, voldoende helder waren geformuleerd. De advocaat van de verdachte heeft op de behandeling ter terechtzitting op elk onderdeel van de tenlastelegging ook verweer gevoerd. Dat het verweer van de verdediging onder meer inhield dat het de verdachte niet duidelijk was op welke grond de verwijdering of nuttige toepassing in strijd was met communautaire of internationale regelgeving, lijkt voor de Hoge Raad geen struikelblok. Dit cassatiemiddel slaagt derhalve niet.
Tegen een afgewezen aanvraag kunnen de aanvrager en soms een derde opkomen – Remko Wijling
Een aanvraag moet voldoende gegevens bevatten voor het bestuursorgaan om die aanvraag te kunnen beoordelen. Is dat niet het geval, dan krijgt de aanvrager een herstelmogelijkheid om tegen een bepaalde termijn de ontbrekende gegevens alsnog aan te leveren. Voldoet de aanvrager niet of niet volledig aan die hersteltermijn, dan kan het bestuursorgaan besluiten om zijn aanvraag niet te behandelen.
Tegen een besluit tot het niet behandelen van een aanvraag kan in beginsel alleen de aanvrager zelf opkomen. Indien echter sprake is van een derde die in een aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend zelfstandig belang wordt geraakt, kan ook die derde opkomen tegen het besluit tot het niet behandelen van een aanvraag. Uit een uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2024 volgt dat deze uitzondering aan de orde is in de situatie waarin de aanvrager om een omgevingsvergunning geen eigenaar is van het pand waarop de omgevingsvergunning ziet. In een dergelijk geval kan ook de eigenaar van het pand in rechte opkomen tegen een besluit tot het niet behandelen van een aanvraag om een omgevingsvergunning. Dit besluit raakt hem namelijk in een fundamenteel recht, het eigendomsrecht.
Meer inhoudelijk gezien ging de discussie over een tweetal (rechts)vragen. De eerste (rechts)vraag was of het college van Tilburg in strijd met het verbod op détournement de pouvoir had gehandeld door de bevoegdheid tot het buiten behandeling stellen van een aanvraag aan te wenden voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Het college zou volgens de betrokkene namelijk – uitsluitend – hebben willen voorkomen dat een omgevingsvergunning van rechtswege zou ontstaan. De Afdeling gaat hier niet in mee. Zelfs indien sprake was van tijdsdruk kon het college tot het buiten behandeling stellen van een aanvraag overgaan indien – ook na een hersteltermijn – nog steeds onvoldoende gegevens beschikbaar waren om de aanvraag te beoordelen.
De tweede (rechts)vraag was of het college voldoende inzichtelijk had gemaakt welke essentiële gegevens nog ontbraken voor het beoordelen van de aanvraag. Voor een aanvrager dient namelijk wel duidelijk te zijn welke gegevens nog nodig zijn om een aanvraag te (kunnen) beoordelen. Hier ging het voor het (ook) in hoger beroep mis. Alhoewel na de beroepsprocedure een nieuw besluit was genomen, kon het college nog steeds niet aangegeven op welke punten bouwtekeningen tegenstrijdig waren en bleef onduidelijk of brandpreventieve voorzieningen ontbraken. Deze voorzieningen volgden namelijk wel uit de bouwtekeningen.
Opvallend is dat het college nog een herkansing krijgt van de Afdeling, en het weer in de gelegenheid wordt gesteld een nadere motivering in te dienen. Wel perkt de Afdeling de bewegingsvrijheid voor het college fors in, door zeer specifiek voor te schrijven op welke punten een nadere motivering wordt verwacht. Wellicht dat driemaal nu wel scheepsrecht is voor het college.
Om te voldoen aan zorgplicht moet een verhuurder wel enige inspanningen verrichten – Remko Wijling
De Afdeling deed eind maart een aantal uitspraken waarin de vraag centraal stond of een eigenaar of (ver)huurder van een woning als functioneel dader kon worden beschouwd in het geval van verboden activiteiten in die woning. Evenals in eerdere uitspraken vormt de vraag of sprake was van het aanvaarden van een overtreding de kern van de discussie.
In twee uitspraken houdt de boete geen stand omdat de overtreding niet was aanvaard. De eigenaar of (ver)huurder had voldaan aan de zorgplicht. Ook waren er geen aanwijzingen op grond waarvan meer mocht worden verwacht. In twee uitspraken komt de Afdeling wel tot het oordeel dat de overtreding was aanvaard. Daarbij valt met name de uitspraak van 27 maart 2024 op over een boetebesluit van het college van Den Haag, ook omdat dit besluit om andere redenen geen standhoudt.
In een (onder)verhuurde woning werd een hennepkwekerij aangetroffen. Het college merkte niet de onderhuurder maar de huurder als overtreder aan en legde een boete op omdat de woning aan de bestemming was onttrokken. De Afdeling is kort over de vraag of sprake is van beschikken. Dat is het geval omdat de huurder de woning zelf aan een ander in gebruik had gegeven. Volgens de Afdeling had de huurder de overtreding ook aanvaard en stelt hierbij voorop dat niet vaststaat dat de huurder zelf de woning had onttrokken of daarvan op de hoogte was. Omdat hij ten tijde van het aantreffen van de hennepkwekerij huurder was van de woning rustte op hem wel de zorgplicht. Hieraan was niet voldaan gelet op de wijze waarop de woning was verhuurd. De huur werd contant betaald, er was geen contract en onduidelijk was of er überhaupt afspraken waren gemaakt. De huurder had dus op geen enkele wijze geprobeerd het legale gebruik van de woning te waarborgen.
Omdat sprake was van een overtreding van het verbod tot onttrekking hoefde het college niet te (ook) bewijzen dat de huurder ook het kweken van hennep had aanvaard. Immers, dit was niet van belang voor de vraag of de huurder als overtreder van het ontrekkingsverbod had te gelden.
Na toetsing van het boetebesluit aan artikel 5:46, tweede lid, van de Awb komt de Afdeling toch tot het oordeel dat het geen stand kan houden. De Afdeling betrekt hierbij onder meer het financiële nadeel vanwege de overtreding (stroomrekening), het gebrek aan eigen profijt en de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene (psychische problematiek). Een boete was hierdoor niet passend.
De Afdeling bevestigt weer dat in het kader van de zorgplicht wel enige inspanningen worden verwacht. De ondergrens wordt gevormd door het geregeld controleren van een woning en het bijhouden van een deugdelijke administratie. Uit de uitspraak volgt ook dat een bestuursorgaan zich daarnaast moet blijven vergewissen van de concrete situatie. Omstandigheden die geen rol spelen bij de vraag of sprake is van aanvaarden, kunnen wel van betekenis zijn voor de vraag of een boete evenredig is.