Als een overtreding wordt geconstateerd, dient een handhavingsbesluit te strekken tot het ongedaan maken van de gehele overtreding. Een last mag dus niet te beperkt zijn. De Afdeling deed afgelopen week uitspraak in een zaak waar deze discussie speelde tussen het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden en een verzoeker om handhavend optreden.
Er was om handhaving verzocht vanwege werkzaamheden en bijbehorende grondwateronttrekking door de gemeente Utrecht in het kader van de reconstructie van werfmuren langs de Oudegracht. Tijdens de werkzaamheden diende de grondwaterstand met beheersmaatregelen op of boven de gemiddeld laagste grondwaterstand (GLG) te worden gehouden, een en ander overeenkomstig een melding. Verzoeker stelde dat niet overeenkomstig de melding werd gewerkt. De GLG zou zijn onderschreden waarmee sprake zou zijn van een overtreding.
In hoger beroep spitst de discussie zich toe op de vraag of de door het college genomen besluiten (een last onder dwangsom en een waarschuwing) ver genoeg gaan. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat dit niet het geval is, zo volgt uit de uitspraak van 6 december 2023.
De Afdeling stelt eerst het toetsingskader vast. Omdat de werkzaamheden zijn afgerond, de overtredingen niet meer bestaan en de last onder dwangsom is ingetrokken, stelt de Afdeling vast dat in bezwaar terecht niet is uitgegaan van een ex nunc-beoordeling. Het college kon bezien in hoeverre de primaire besluiten, gezien de feiten en omstandigheden die toen bekend waren, rechtmatig waren.
Vervolgens oordeelt de Afdeling dat met een onderschrijding van de GLG is gegeven dat niet is gewerkt volgens de melding en sprake is van een overtreding. De onderschrijding van de GLG kon worden afgeleid uit door de gemeente en het college zelf geplaatste peilbuizen. Die waren immers bedoeld om de GLG te monitoren.
Hierna komt de Afdeling tot de kern. De GLG werd structureel onderschreden, maar de last die door het college was opgelegd zag niet op deze structurele overtreding. De last zag alleen op het verhogen van het waterpeil als er geen werkzaamheden werden uitgevoerd (doordeweeks buiten werktijden en in het weekend). Echter, een onderschrijding van de GLG tijdens werktijd is ook een overtreding. Omdat de last te beperkt was, kon het college bij een nieuwe overtreding niet volstaan met een waarschuwing en een verwijzing naar de eerdere last. Enerzijds omdat het college had aangekondigd iedere nieuwe overtreding te sanctioneren, anderzijds omdat de eerdere last te beperkt was.
In het geval sprake is van een overtreding dient een last dus te zien op deze overtreding en strekken tot het ongedaan maken daarvan. Als dat niet het geval is, is het handhavingsbesluit geen (volledige) beslissing op een verzoek om handhavend optreden. Bij een tweede handhavingsverzoek vanwege dezelfde overtreding kan dan niet worden teruggevallen op de eerdere last.
