Op 26 februari 2025 hebben staatsraden Snijders en Widdershoven een conclusie uitgebracht over het onderscheid tussen een algemeen verbindend voorschrift (“AVV”) en een concretiserend besluit van algemene strekking (“CBAS”). Dit onderscheid is van belang voor de vraag of rechtsbescherming open staat bij de bestuursrechter (bij een CBAS) of de burgerlijke rechter (bij een AVV).
Aanleiding
De zaak die aanleiding is geweest voor deze conclusie is – kort gezegd – als volgt. De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft een specifiek geneesmiddel opgenomen in een bijlage behorende bij de Regeling zorgverzekeringswet (“Rzv”). Dit is relevant voor de vergoeding van dat geneesmiddel. Alleen een geneesmiddel dat in een bijlage bij de Rzv is opgenomen, wordt vergoed (al dan niet met een vergoedingslimiet) en behoort daarmee tot het ‘verzekerd pakket’. Dit wordt ook wel het geneesmiddelenvergoedingssysteem genoemd. Volgens de minister is het wijzigen van een bijlage bij de Rzv een AVV. Volgens de fabrikant van het geneesmiddel in deze zaak is het een CBAS.
Definities
Wat de staatsraden betreft kunnen de definities van een CBAS en AVV worden gehandhaafd. Een AVV wordt gekarakteriseerd door het feit dat deze een zelfstandige normstelling bevat en een CBAS door het feit dat een dergelijke normstelling daarin juist ontbreekt. Een CBAS bevat geen zelfstandige normstelling, maar houdt slechts de toepasselijk verklaring (concretisering) van een in een AVV vervatte rechtsnorm in naar plaats, tijd of object. Besluiten die niet of niet uitsluitend het toepassingsbereik van de norm van een AVV concretiseren, maar ook zelfstandige normen bevatten of die de nadere invulling van een norm bevatten, zijn een AVV.
Verder dient volgens de staatsraden in beginsel strikt vastgehouden te worden aan het formele verknooptheidscriterium. Dit betekent kort gezegd dat een concretisering in een AVV, zelf ook als een AVV wordt aangemerkt ook in het geval dat die concretisering een zelfstandige normstelling mist, omdat de concretisering in dat geval deelt in het karakter van de regeling als geheel (een AVV).
De kwalificatie van een besluit kan in de praktijk nog steeds lastig zijn. Volgens de staatsraden is het aan de rechtspraak om het begrip CBAS nader in te vullen. Als de wetgever in formele zin een besluit echter uitdrukkelijk wel of niet aanduidt als een CBAS, dan is dat het uitgangspunt.
Functie CBAS
Volgens de staatsraden is de enige strekking of ratio van de figuur van het CBAS de rechtsbescherming tegen de besluiten die als CBAS worden aangemerkt, doordat daartegen bezwaar en beroep bij de bestuursrechter mogelijk zijn. Hoewel tussen rechtsbescherming bij de bestuursrechter en de burgerlijke rechter geen wezenlijk verschil zit, bestaan er wel voor- en nadelen bij beide opties. Rechtsbescherming bij de bestuursrechter heeft als voordeel dat dit laagdrempelig is. Bovendien is de bestuursrechter doorgaans op het betrokken terrein de bevoegde en gespecialiseerde rechter is. Een nadeel is de formele rechtskracht die het besluit kan krijgen als het wordt aangemerkt als een CBAS als daartegen niet tijdig bezwaar is gemaakt of beroep is ingediend.
Afweging goede rechtsbescherming
Indien een besluit kwalificeert als een CBAS (en dus aan voorgaande definitie voldoet), dan moet vervolgens volgens de staatsraden een afweging plaatsvinden. De voor- en nadelen van het aannemen van een CBAS moeten tegen elkaar worden afgewogen vanuit het oogpunt van een goede rechtsbescherming, waarbij de nadruk ligt op de gespecialiseerde rechter en de formele rechtskracht. De laagdrempeligheid van de bestuursrechter wordt door de staatsraden niet als doorslaggevend gezien. Als de voordelen voor het aannemen van een CBAS te gering zijn of de nadelen te groot, dan zou van het aannemen van een CBAS moeten worden afgezien.
Toepassing op de voorliggende zaak
Het besluit tot plaatsing van het geneesmiddel in de bijlage van de Rzv voldoet volgens de staatsraden niet aan de gangbare definitie van een CBAS, omdat het een standaarddosis en een vergoedingslimiet bevat. Dit betreft een nadere normstelling. Bovendien is het onderdeel van een grotere wijziging van de Rzv, zodat ook op basis van het formele verknooptheidscriterium sprake is van een AVV.
Over de wijziging van de Rvz merken de staatsraden verder op dat dit sinds jaar en dag door de burgerlijke rechter wordt toetst als een AVV en dat niet blijkt dat de toetsing van het AVV daar niet in goede handen is. De burgerlijke rechter is met betrekking tot verzekerde zorg de bevoegde en gespecialiseerde rechter. Bovendien is het potentiele nadeel van de formele rechtskracht in dit geval groot, omdat de concretisering naar object (het geneesmiddel) gevolgen kan hebben voor een grote groep personen. Ook als de definitie van een CBAS in dit geval zou toestaan dat sprake is van een CBAS, is er volgens de staatsraden gelet op de rechtsbescherming geen aanleiding om het besluit als een CBAS aan te merken.
