In 2008 wees het Europees Hof voor de Rechten van de Mens het (onder (strafrecht)juristen) welbekende ‘Salduz-arrest’. Uit dit arrest volgt – kort gezegd – dat elke verdachte voorafgaand aan en tijdens het verhoor recht heeft op bijstand van een advocaat.
Dat recht op bijstand geldt nu ook in bestuursrechtelijke zaken waarin het bevoegd gezag van plan is een bestuurlijke boete op te leggen. Door de Hoge Raad was dit recht op bijstand in een uitspraak van 6 september 2024 over een belastingrechtkwestie al overwogen. Deze overweging is door de Afdeling in een uitspraak van 24 december 2024 gevolgd in een zaak met betrekking tot de Wet arbeid vreemdelingen.
Van belang is dat – net als in het strafrecht – een bestuurlijke boete als een bestraffende/punitieve sanctie kwalificeert. Daarom is ook in het geval van een bestuurlijke boete het recht op bijstand van toepassing. De Afdeling overweegt daarbij dat het “bij de bestuurlijke boete steeds meer om zware, complexe overtredingen [gaat] die worden bedreigd met hoge bestuurlijke boetes.” Een goede rechtsbescherming is dan ook gerechtvaardigd.
Wat houdt deze nieuwe lijn in voor de praktijk? Wanneer en op welke wijze moet door een bestuursorgaan worden gewezen op dit recht en wat zijn de gevolgen als een bestuursorgaan dit nalaat? En zijn er nog onbeantwoorde vragen?
De Afdeling sluit voor het moment waarop een betrokkene moet worden gewezen op het recht op bijstand door een raadsman aan bij het moment waarop de cautie moet worden gegeven. Dit is in ieder geval aan de orde, als iemand fysiek of schriftelijk wordt verhoord met het oog op het opleggen van een bestuurlijke boete. De mededeling van het recht op bijstand door een raadsman dient onmiddellijk mondeling te worden gegeven dan wel schriftelijk bij de uitnodiging door een bestuursorgaan om een schriftelijke verklaring af te leggen met het oog op het opleggen van een bestuurlijke boete.
Niet vereist is dat een raadsman per definitie een advocaat is. Een jurist van een rechtsbijstandsverzekering of vakbond kan ook de benodigde bijstand bieden. Naar verwachting is het echter niet voldoende dat uitsluitend naar het juridisch loket wordt verwezen.
Als een bestuursorgaan nalaat om een betrokkene onmiddellijk te wijzen op zijn/haar recht op bijstand door een raadsman, moet per zaak aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval de vraag worden beantwoord of toch sprake is geweest van een behoorlijk (lees: eerlijk) proces. Onder verwijzing naar een arrest van het EHRM benoemt de Afdeling enkele niet limitatieve factoren die een rol spelen, zoals de (al dan niet) kwetsbare persoon, de kwaliteit van het bewijs en de omstandigheid of een verklaring direct is ingetrokken of gewijzigd. Ook de omstandigheden waaronder de verklaring is verkregen spelen een rol.
Deze uitspraak van de Afdeling heeft de nodige impact voor de praktijk, zo is onze verwachting. Voor bestuursorganen is het zaak om tijdig te wijzen op het recht op bijstand en voor betrokkenen om tijdig gebruik te maken van dit recht. Wel blijft nog een aantal vragen staan. Speelt bijvoorbeeld de hoogte van de boete een rol indien een betrokkene niet tijdig op bijstand is gewezen? De Afdeling lijkt dit (impliciet) wel van oordeel te zijn. Wat zal verder de reikwijdte van het recht op bijstand worden indien de Afdeling – in navolging van het HvJ EU – ook eerder dan nu in sluitingszaken een punitief karakter zal aannemen? Of dit zal gebeuren moet worden afgewacht, maar wij sluiten het niet uit.
